El Fiscal de Estado

(Antecedentes de la Institución y su régimen jurídico en la Provincia de Buenos Aires)

por el Dr. Carlos R. Tribiño

Sumario

  1. Nociones introductorias
  2. Antecedentes Históricos
  3. La Convención Constituyente de 1882.1889
  4. Evolución legislativa
  5. Funciones del Fiscal de Estado
  6. Reflexiones finales

En cumplimiento de lo estatuido en el segundo párrafo del mencionado precepto constitucional (de similar redacción al posterior art. 143 de la Constitución de 1934),se dictaron diversas leyes que regularon la actuación del Fiscal de Estado, tanto en el ámbito de los procesos judiciales como en las tramitaciones administrativas. Para un mejor análisis de los distintos regímenes que estuvieron vigentes en esta materia, resulta conveniente tratar en forma separada cada uno de ellos.

1°) Ley 2749

Es el primer texto orgánico que se sancionó en la provincia de Buenos Aires para reglar las funciones de aquel funcionario de la Constitución(21)..

En esta ley se prevé una doble actuación del Fiscal de Estado. Por un lado, los arts.2° a 5° se refieren a su intervención en los expedientes administrativos. La primera de dichas normas especifica los casos en los que se debe dar vista de los antecedentes respectivos(22), estableciendo el art. 3° que el Fiscal de Estado debe expedirse dentro de los diez días de notificado, pudiendo el Poder Ejecutivo prescindir de dicha vista si la misma no se hubiese evacuado en el referido plazo(23). Es importante remarcar que el art. 4° de la ley en análisis establece que aquel funcionario debe deducir demanda contencioso-administrativa o de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte, dentro del plazo de treinta días, si la resolución recaída en el expediente administrativo en el cual emitió su vista hubiese sido dictada con transgresión de la Constitución o de las leyes. El art. 5°, por su parte, añade que: “ninguna resolución definitiva en los casos del artículo anterior, podrá cumplirse mientras el Fiscal de Estado no manifieste su conformidad o haya transcurrido el término fijado para deducir acción contra ella”.

Como se puede apreciar a través de lo expuesto, ya la primera ley que reguló las funciones del Fiscal de Estado le acordó expresamente el derecho a cuestionar en sede judicial las decisiones administrativas que considerase ilegítimas, previendo expresamente que tales resoluciones no podrían cumplirse hasta tanto no hubiese vencido el plazo para su impugnación ante la Suprema Corte.

Por otro lado, la citada contempla la intervención de aquel funcionario en los juicios contencioso-administrativos y en todos aquellos en que se controviertan los intereses del Estado(art. 1°); preceptuando, asimismo, que el Fiscal de Estado representa a la Provincia en todos los juicios que se promuevan ante los tribunales federales o nacionales, y en que se controviertan los intereses de aquélla(art.11). Establece, sin embargo, que quedan excluidos de su intervención los juicios en que sea parte el Banco de la Provincia o el Banco Hipotecario, en los que sólo intervendrán los representantes que les dieren las leyes orgánicas de esos establecimientos( art.12)

El texto legal en análisis especifica, a través de su art.13, que cuando el Fiscal de Estado demandase ante la Suprema Corte al Poder Ejecutivo, la defensa de éste corresponderá al Asesor de Gobierno(24). También estatuye que en caso de impedimento, enfermedad, ausencia o acefalía del cargo, las funciones del Fiscal de Estado serán interinamente ejercidas por el Fiscal de Cámaras de la Capital(art.14).

2°) Códigos de procedimiento de lo contencioso-administrativo (ley 2941)

En el año 1903 el Poder Ejecutivo bonaerense encomienda al doctor LUIS V. VARELA la redacción de un proyecto de código de procedimientos de lo contencioso-administrativo para la provincia de Buenos Aires, quien de cumplimiento a dicha tarea en el mes de setiembre de ese mismo año.

Interesa destacar que, entre otras normas, dicho proyecto contenía un art. 23, en el que se establecía : “el Fiscal de Estado no podrá, en caso alguno, deducir demanda contencioso-administrativa en contra de las resoluciones administrativas del Poder Ejecutivo de la Provincia, como tampoco podrán hacerlo los ministros secretarios del despacho contra las resoluciones firmadas por el gobernador de la Provincia, en asuntos pertenecientes a otros departamentos del gobierno”.

En la Introducción que redactó VARELA para explicar el avance de las disposiciones consagradas en su proyecto de código, se encuentra expresado el fundamento de la norma prestranscripta. El codificador manifiesta allí: “desde luego resulta inexplicable que, si el Fiscal de Estado es el contralor forzoso de todos los actos administrativos que afecten el patrimonio del Estado, o en que los intereses del Fisco estén en tela de juicio, no le sean notificadas a él todas las resoluciones de todas las autoridades administrativas que importen un pago, una exención de impuestos, un reconocimiento de derecho, o acciones , o una transferencia de dominio”. A continuación dice: hoy, la acción del Fiscal de Estado se circunscribe a los asuntos en que interviene por disposición expresa de ciertas leyes especiales, como sucede en los asuntos de tierras públicas, en las jubilaciones, y otros, en que las leyes respectivas han ordenado la intervención fiscal. Pero en la mayoría de los casos en que la renta pública se recauda o se invierte, la opinión del fiscal no es oída ni su intervención es reclamada, sobre todo si se trata de las autoridades escolares o municipales, las que, por más que administren rentas públicas, nada tienen que ver con el Fiscal de Estado”. Un poco más adelante remarca VARELA que: “el Fiscal de Estado no es sino un funcionario administrativo, dependiente del Poder Ejecutivo, pero garantizado por la Constitución en el desempeño de sus funciones, a fin de darle completa independencia en sus juicios y en sus vistas. Pero pretender que su misión es la de censor de los actos públicos del Poder Ejecutivo, y que pueda protestar contra ellos e ir a la Suprema Corte con una acción contenciosoadministrativa, es destruir todo sistema de gobierno regular y científico(25).

Sin embargo, la Legislatura bonaerense no compartió los argumentos del codificador, y es así que en la Cámara de Senadores se sustituyó el citado art. 23 del proyecto por otro distinto(que es el actual art. 9° del código de la materia). Posteriormente el proyecto fue tratado en la Cámara de Diputados en la sesión del 10 de noviembre de 1905,siendo interesante apuntar que el diputado ECHAGUE expresó sobre el tema : llegamos ahora a una de las modificaciones más fundamentales introducidas al proyecto en discusión, y en el que esta comisión no ha hecho sino aceptar lo propuesto por el H. Senado; me refiero a la intervención en los juicios de los abogados fiscales y muy especialmente a la del Fiscal de Estado. Por el proyecto original se quitaba a este funcionario parte de las facultades que por la ley tiene, entre las que se cuenta la de poder demandar al P.E. en determinados casos. Como esta facultad le es conferida por el art.152 de la Constitución, esta comisión, de acuerdo con el H. Senado, ha modificado los arts. 22 y siguientes, dejando al Fiscal de Estado las atribuciones que siempre le han correspondido(26). La Cámara de Diputados aprobó en definitiva la modificación introducida al proyecto de VARELA por el Senado, sancionando en sustitución del referido art. 23 el siguiente texto ( que figura como art.9°, cód. vigente): “cuando el Fiscal de Estado interponga demanda contenciosoadministrativa contra algún decreto o resolución del Poder Ejecutivo, la defensa estará a cargo del Asesor de Gobierno. En los demás casos incumbe al Fiscal de Estado la defensa del Poder Ejecutivo como representante de los intereses fiscales, con arreglo a la ley que reglamenta las atribuciones de este funcionario”.

3°) Ley 4371

Esta ley se sanciona en el año 1937( estando ya vigente la Constitución provincial de 1934) y reemplaza a la anterior ley orgánica 2749. Al igual que la ley derogada, el nuevo texto legal prevé la intervención del Fiscal de Estado tanto en las tramitaciones administrativas como en las causas judiciales en que la Provincia sea parte.

En cuanto al primer aspecto de su actuación, el art. 19 reproduce en lo esencial el art. 2° de la primitiva ley 2749., pero sin establecer plazo para evacuar la vista y especificando que la misma se otorgará “a fin de que emita su opinión, si lo estima del caso”. Corresponde destacar, sin embargo, que poco tiempo después la ley 4628 agrega un artículo a la ley 4371, que amplía notablemente la intervención del Fiscal de Estado en este tipo de actuaciones(27).

En este cuerpo legal se consagra también, en forma expresa, la facultad de dicho funcionario de deducir demanda contenciosoadministrativa o de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte, respecto de las decisiones dictadas en los expedientes en los que hubiese emitido la vista fiscal respectiva, cuando considerase que las mismas se dictaron con transgresión de la Constitución o de la ley(art.21); y se establece en el artículo 23 que: “ninguna resolución administrativa dictada en oposición con la vista del Fiscal de Estado podrá cumplirse mientras no haya transcurrido desde su notificación el plazo para deducir contra ella las acciones autorizadas por el art.21”(28).

Con respecto a la intervención en causas judiciales, la ley 4371 dispone que el Fiscal de Estado es parte legítima en los juicios contenciosoadministrativos y en todos aquellos en que se controviertan intereses de la Provincia, cualquiera sea su fuero o jurisdicción(art.1°). Como una novedad respecto del anterior régimen legal, puede señalarse que se lo autoriza a encomendar la representación procuratoria en los juicios que se ventilen ante los tribunales del departamento de la Capital de la Provincia; especificando seguidamente que esa representación deberá ser ejercida “bajo el patrocinio e intervención directa del Fiscal de Estado en toda su tramitación”(art.5°). Y en cuanto a los juicios que se sustancian en el interior de la Provincia, se prevé que los agentes fiscales de los respectivos departamentos judiciales actuarán en ellos por delegación y en representación del Fiscal de Estado, siempre que éste lo requiera por intermedio del Procurador General de la Corte. Dichos funcionarios judiciales deben proceder de acuerdo con las instrucciones que en cada caso les imparta aquél(art.6°). La ley contempla también el supuesto de que los procesos respectivos tramiten fuera de la jurisdicción provincial, estableciendo que, en tales casos, la representación del Fisco será ejercida entonces por el Fiscal de Estado o por el funcionario que el Poder Ejecutivo designe directamente , y agrega: “este último deberá actuar en los juicios que el Fiscal de Estado le indique, informándole sobre el curso de su tramitación(art.15).

Por otro lado el art. 18 del cuerpo legal en examen excluye de la intervención del Fiscal de Estado los juicios “en que sea parte el Banco de la Provincia o cualquiera otra institución autárquica que maneje sus fondos como propios, en los cuales corresponderá intervenir a los representantes que fijen las respectivas leyes orgánicas”. Merece destacarse, por último, que la ley prevé que en caso de impedimento, enfermedad o ausencia que perjudique el normal desempeño de sus funciones, ejercerá el cargo de Fiscal de Estado, en forma interina, el Fiscal de Cámara del Departamento Judicial Capital o su reemplazante legal( art.30).

4°) La ley 5688 y los regímenes posteriores

En el año 1952 se dicta la ley 5688, en la que se cercenan sustancialmente las atribuciones que los anteriores textos legales acordaban a este funcionario de la Constitución(29). En especial, cuadra poner de resalto que la citada ley suprime la posibilidad que el Fiscal de Estado promueva demanda contenciosoadministrativa o de inconstitucionalidad contra el Poder Ejecutivo; y elimina, además, su intervención en las actuaciones administrativas. Solo se prevé, en este aspecto, que aquél “actuará como asesor, en todos los asuntos que el Poder Ejecutivo así lo requiera”(art.2°).

Teniendo en cuenta los antecedentes históricos de la institución( en particular los vinculados a la reforma constitucional de 1882-1889), resulta indudable que dicha ley es manifiestamente inconstitucional, toda vez que ella anula la función que compete al Fiscal de Estado en punto al control de legalidad de los actos administrativos, pretendiendo convertirlo en un simple asesor del gobernador de la Provincia. Procede remarcar que los debates de la Convención Constituyente de 1882-1889 ponen de relieve, sin lugar a ningún tipo de duda, que la inclusión del cargo de Fiscal de Estado en el texto constitucional obedeció al propósito de darle independencia frente al ejecutivo provincial, y a posibilitarle, especialmente la impugnación de los actos en sede judicial. Por ende, cualquier limitación establecida por la ley a esa facultad esencial del Fiscal de Estado, debe reputarse viciada de inconstitucionalidad (30). SALVODOR M. DANA MONTAÑA expresa en igual sentido: “en contra del espíritu y de la letra de la Constitución, la ley 5688 subalterniza las funciones de control administrativo de legalidad que debe ejercer este funcionario y que ejercía, desde la sanción del código que comentamos hasta la sanción de aquélla, convirtiéndolo en mero representante del Poder Ejecutivo, sujeto en virtud del art.1° de esta ley, a las instrucciones que el Poder Ejecutivo juzgue oportuno impartirle para determinados caso, aún en sus tareas propias de defensor del patrimonio fiscal”(31).

Con posterioridad, el decreto- ley 410 del año 1955 restablece la vigencia de la anterior ley 4371 con lo cual se le reconoce al Fiscal de Estado las atribuciones que la comentada ley 5688 le había cercenado indebidamente..

Luego de ello se sancionaron dos textos reglamentarios de la actuación de este funcionario( decretos- leyes 7247/66 y 7484/69 ), hasta llegar al actual régimen en la materia, que está constituido por el decreto- ley 7543/69, con las modificaciones parciales introducidas por los decretos- leyes 8650/76, 8762/77, 9847/77, 9140/78, 9331/79, 9517/80 y 9884/822 (32). Cabe apuntar que, en lo sustancial, estas disposiciones legislativas siguen los lineamientos de las anteriores leyes 2749 y 4371.

REFERENCIAS:

(21) la ley fue promulgada el 12 de abril de 1901.

(22) el precepto legal de referencia establece:”” en todo asunto sobre enajenación, permuta, donación, arrendamiento o concesión de tierra pública o de otros bienes del Estado, en la transacción en que el Estado sea parte interesada, en la interpretación de contratos celebrados por el Estado; en las expropiaciones que deben ser indemnizadas por el Estado; en toda concesión de jubilaciones y pensiones de Montepío y en las reclamaciones o gestiones iniciadas por particulares contra el Fisco para el reconocimiento de un derecho, se dará vista de los antecedentes respectivos , cuando éstos se encuentren en estado de resolución definitiva”.

(23) en un fallo de fecha 26 de junio de 1909 , la Suprema Corte de Justicia de la provincia declaró la inconstitucionalidad de los arts.. 2° y3° de la comentada ley, por entender que tales disposiciones desnaturalizan las funciones del Fiscal de Estado, dado que su rol debía limitarse- según el Alto Tribunal- a los juicios en los que se controvertían intereses del Estado, no constituyendo juicio la tramitación administrativa. El juez TEODORO VARELA, votó en disidencia , sosteniendo la inconstitucionalidad de las disposiciones legales impugnadas. Con relación al art. 2° de la ley 2749,manifestó dicho magistrado que esa disposición “ en nada contraría lo que prescribe la Constitución al respecto, desde que en todos los casos en ella expresados puede estar comprometido el patrimonio del Fisco, y como el Fiscal es el encargado de defenderlo, puede tener conocimiento antes de la resolución definitiva; con ello ni se ataca ni se menoscaba una prerrogativa que puede corresponderle. En ese artículo lo único que se preceptúa es una obligación a cargo del poder administrador, de darle conocimiento antes de resolver definitivamente. Para el Fiscal no hay obligación imperativa, puede o no hacer uso de la vista que se le ha conferido” (AS, serie 6°, t. VII, p. 467).

(24) es el antecedente inmediato del actual art.9°, párr.1° del código de procedimiento contencioso-administrativo.

(25) ver capítulo IV de dicha Introducción, que lleva como título “ Quienes pueden ejercer la acción contenciosoadministrativa”,(transcripta íntegramente en la citada obra de DANA MONTAÑO, SALVADOR M.,ps.49 a 56).

(26) una síntesis del trámite parlamentario del proyecto de código elaborado por LUIS V, VARELA, se encuentra desarrollada en la ya citada obra de DANA MONTAÑO(ps 333 a 348).

(27) dicha norma establece : “salvo lo dispuesto en la ley orgánica de obras públicas 4538 ,todo expediente cuya decisión pueda afectar el patrimonio del Fisco por cualquier motivo, deberá ser resuelto por el Poder Ejecutivo previo informe de la Contaduría General, dictamen del Asesor General de Gobierno y vista del Fiscal de Estado, no obstante cualquier disposición en contrario contenida en otras leyes, decretos o reglamentos”.

(28) el texto es similar al art.5° de la anterior ley 2749, pero presenta la particularidad de que, a diferencia de este último precepto , sólo contempla la suspensión del cumplimiento del acto cuando el mismo hubiese sido dictado en oposición a la vista fiscal. Esto obedece , conforme veremos luego, a la circunstancia de que si la resolución está de acuerdo con lo expresado en dicha vista, el Fiscal de Estado no puede impugnar judicialmente el acto.

(29) en ese entonces estaba en vigencia el art.120 de la Constitución Provincial de 1949, que tenía una redacción similar al art. 134 de la Constitución de 1934.

(30) ver, asimismo, las reflexiones que efectúa sobre el tema MANUEL J. ARGAÑARÁS en su obra Tratado de lo Contencioso Administrativo, T.E.A., ps. 69 a 72.

(31) Ob.cit.,p.181.

(32) la denominación de decretos- leyes a las normas de carácter legislativo emanadas del Poder Ejecutivo “ de facto”, está impuesta en la provincia de Buenos Aires por la ley 10130, promulgada el 3 de enero de 1984(B. O. Enero 10-1984).